【价值挖掘】 房地产行业：“十五五”城市更新业务发展策略 “十

【价值挖掘】 房地产行业：“十五五”城市更新业务发展策略

“十五五”城市更新业务发展策略

【震撼发布】

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目前，城市更新已上升为国家战略，中央出台最高规格专项文件，政策持续加码，存量市场空间广阔。当前行业仍然面临一系列挑战，但已形成多元项目获取渠道，一批标杆项目验证了不同城市更新模式的可行性。企业层面形成两类主流组织架构，业务模式上轻、中、重资产并行，业务资源拓展形成收并购和与地方国资合作两种类型。
面向“十五五”，企业需构建核心能力，强化资源保障，实现高质量可持续发展。
一、“十五五”城市更新发展形势分析
1.政策支持分析
2019 年底，中央经济工作会议提出“加强城市更新和存量住房改造提升”。2020年审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二?三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动。“实施城市更新行动”首次写入我国五年规划。2021 年，城市更新首次被写入政府工作报告，住建部在21 个市（区）开展第一批城市更新试点工作。2022 年，从中央到各地城市更新政策密集发布。2023年，从全国到各地的城市更新政策数量达到近几年高峰。2024 年，从中央到省级再到地级市城市更新政策持续发布，规模仍保持近几年高位水平。2025 年，中办、国办印发城市更新专项文件，是迄今为止最高规格的专项政策文件。2026 年政府工作报告明确指出，高质量推进城市更新，稳步实施城镇老旧小区、城中村等改造。
2.总体规模预判
2020 年，全国全年实际新开工改造城镇老旧小区4.03 万个。2021 年，全国全年实际新开工改造城镇老旧小区数量达5.56 万个。2022 年，全国计划新开工改造城镇老旧小区5.1 万个、840 万户，实际新开工改造老旧小区5.25 万个、876 万户。2023 年，全国计划新开工改造城镇老旧小区5.3 万个、865 万户，实际新开工改造城镇老旧小区5.37 万个、897 万户。2024 年全国城镇老旧小区改造新开工5.8 万个，更新改造小区内各类老化管线超过5 万公里，加装电梯2.5 万余部，增设停车位超过50 万个。2025年全国城镇老旧小区改造新开工2.71 万个、499 万户，共完成投资1332 亿元。
2025 年，国家首次将2000 年前建成老旧小区全面纳入城市更新范畴，明确了老旧小区改造边界，同时明确支持老旧住房自主更新、原拆原建。另一方面，要求老旧小区改造与完整社区建设深度绑定，聚焦“一老一小”，因地制宜配建养老、托育、停车、充电等配套，补齐公共服务短板。
从数据上来看，在2020 年，2000 年以前的老旧房屋约有100 亿平米，多为更新改造的对象。数十亿平米的城市更新行动，将增强房地产发展动力。
3.城市更新领域存在的挑战
政策落地梗阻与跨主体协同机制问题阻碍城市更新快速推进。当前城市更新审批流程涉及规划、住建、国土、消防等十余个部门，串联式审批导致项目周期普遍拉长。
同时，政策碎片化，土地、财税、金融等配套政策缺乏系统性衔接，历史遗留的产权不清、用地性质转换困难等问题缺乏统一解决方案。跨主体协同方面，政府、市场主体、社区居民的利益诉求存在天然分歧，政府侧重公共利益与城市风貌，企业追求投资回报，居民关注拆迁补偿与生活改善，三方诉求不同容易引发矛盾，导致项目停滞。
融资问题是制约城市更新规模化推进的瓶颈。地方政府债务管控趋严，财政资金只能覆盖少量公益性项目。银行信贷方面，城市更新项目普遍存在抵押物不足、现金流不稳定、贷款期限与项目周期不匹配等问题，商业银行普遍持谨慎态度。市场化融资渠道不足，REITs 等资产证券化工具虽有试点，但准入门槛高、审批流程复杂，且要求项目具备稳定的现金流，多数城市更新项目难以满足条件。社会资本参与意愿不足，主要原因在于投资回报周期长，收益率普遍低于房地产开发项目，且面临政策变动、运营不善等风险，缺乏有效的风险分担与退出机制。
盈利模式单一与可持续运营能力不足是城市更新面临的深层次发展瓶颈。当前多数项目缺乏基于存量资产运营的内生盈利模式。产业类更新项目往往面临招商难、空置率高的问题，商业类项目同质化竞争严重，文化类项目则普遍存在“重建设、轻运营”的现象，难以实现自我造血。公共利益与商业利益的平衡存在矛盾，过度商业化会破坏城市肌理与社区生态，而公益性投入过多则会导致项目亏损。此外，城市更新涉及大量老旧小区改造、基础设施升级等微更新项目，这类项目直接经济收益低，主要依赖政府补贴，难以形成可持续的投入机制。
二、“十五五”城市更新业务及优秀项目
1.业务类型及模式分析
城市更新项目获取渠道不局限于市场化招标，当前已形成政企协同、项目推介会、前期深度介入城市体检等多元渠道。
政企协同，区政府与企业签订战略合作协议，共同推进城市更新项目。以首开集团朝阳区城中村改造项目为例，朝阳区政府出具《关于首开“1 托4”城中村改造项目核准的批复》，将项目纳入北京市“三大工程”体系，提供规划、土地、资金等政策支持，简化审批流程，形成“一揽子”政策服务包。首开集团履行城中村改造主体责任，打造高端住宅，配套建设幼儿园、社区服务中心等公共设施。
政府搭建推介会平台，集中发布城市更新项目清单，组织企业与政府、金融机构对接，实现精准匹配。2025 年10 月，中国（重庆）城市更新论坛暨资源对接大会举行。
渝中区委常委、副区长罗毅现场作推介。会上，31 个城市更新相关项目进行集中签约,总投资达375 亿元。同时发布了重庆“城市更新机会清单”，涵盖220 余个项目、总投资超2600 亿元，大会上重点推介了长滨路沿线城市更新项目等13 个项目、总投资288 亿元。2025 年11 月，广州城市更新发展大会暨项目推介会一次性推介102 个城市更新项目，涵盖老旧小区改造、危旧房原拆原建、城中村改造等类型，总投资约8077亿元。
前期深度介入城市体检。在城市更新项目正式启动前，企业主动参与政府组织的城市体检工作，通过发现问题、提出解决方案，为后续获取项目奠定基础。2024 年4月，武汉城建集团成功中标2024 年度武汉市城市体检项目，全程参与武汉市城市体检工作。后续通过前期体检工作，成功获取了武昌区东亭完整社区建设项目、青山区红钢城片区更新、经开区智慧基础设施更新等多个重点项目开发权。
2.优秀项目运营落地带动城市更新行业发展
全国各地一批特色鲜明、模式多元的城市更新标杆项目接连落地、高效运营，为行业发展注入强劲动能。2025 年6 月，北京中海大吉巷正式开业，项目通过拆旧改造，打造传统与现代交融的城市更新典范，开业第一天就吸引了近20 万客流，成为北京二环内兼具历史底蕴与现代活力的新地标。2025 年9 月，北京市首钢老工业区改造项目承办WTT 中国大满贯，赛事期间园区累计消费额突破4100 万元，较去年同期增长近50%，配套主题公园“大满贯公园”累计入园人数突破10 万人次，较去年同期增幅达137%，大满贯公园消费额突破1000 万元，园区整体活力与消费能级显著提升。贵阳市新华印　　刷厂危旧厂房提升改造项目依托5 栋存量建筑，布局1 个4D 体验文化中心、2 座特色展馆、3 大主题空间。自2024 年5 月开业以来，日均客流量约3.5 万人次，累计客流量突破300 万人次。年租赁收入突破2700 万元，有效拉高周边地块商业和住房资产价值。天津市河北区中山北路片区城市更新项目是河北区标志性城市更新项目，承载片区功能升级与形象焕新使命。项目依托轨道站点一体化开发，助力河北区打造城市副中心、焕新“百年中山路”。通过打通2 条断头路改善交通，规划TOD 特色街区补充便民服务、休闲娱乐等多元配套，切实提升居民生活品质与幸福感。
三、优秀企业城市更新业务发展案例分析

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1.典型企业组织架构分析
当前国内企业开展城市更新业务的组织架构核心分为事业部级与公司级两类形态。
两类组织架构在纵向管理层级、横向决策授权范围、内外部资源整合效能、业务运营响应速度以及法律与经营风险的最终承担主体等方面均呈现出系统性差异，其适用性与企业所处的发展周期及整体战略导向高度相关。
城市更新事业部层级组织架构，本质上是企业开展城市更新业务的初始探索形态与阶段性过渡安排，目前已成为我国多数企业的主流选择，其适用边界主要限定于首次进入城市更新领域、且将该业务界定为集团辅助业务的企业。在此架构下，城市更新事业部依附于集团房地产开发、工程建设等传统优势业务板块设立，其功能边界主要限定于集团内部关联城市更新项目的承接执行，或开展小规模、区域性的业务试点探索。
城市更新公司层级组织架构，是城市更新业务发展至规模化、市场化阶段所形成的成熟组织形态，其适用主体主要为将城市更新业务提升至企业核心战略层面、布局范围广且项目体量大的企业，这类企业主要包括大型央国企业和头部民营企业。在此架构下，城市更新公司具备独立的法人资格，构建了完善的团队、独立的财务核算与风险管控体系，并建立了完全市场化的运营机制，从而具备了对城市更新业务从前期策划到后期运营全生命周期的自主管控能力。
2.典型企业业务模式分析
当前我国建筑类央企已普遍进入城市更新领域并形成深度参与的格局，其业务范围已涉及投资开发、工程建设、后期运营等多个环节，并形成了轻、中、重资产并行的多元化运营模式体系。
轻资产模式以低投入、高灵活性为核心，聚焦技术、管理、品牌输出。中国建筑以轻资产模式深度参与城市更新，企业不进行资金投入，而是依托其工程设计能力与数字化技术，提供规划设计、全过程项目管理及智慧化运营服务。通过BIM 技术优化改造方案，引入智慧社区系统整合安防、物业等功能，并建立标准化管理体系统筹施工协调。盈利主要源于设计咨询费、管理服务费及智慧平台分成。该模式的核心优势在于突破资金限制，快速拓展市场；风险在于依赖持续项目数量与后期服务质量；竞争壁垒则体现在标准化管理体系与品牌信誉，降低政府合作门槛。
中资产模式“投资+建设+运营”一体化路径，主导建设与后期运营。中国交建以中资产模式实施广州城中村改造项目，采用“投资+EPC+O”模式。企业作为EPC 总包方主导建设，并获取20 年特许经营权负责后期运营。项目通过投资撬动（联合政府成立SPV 公司出资30%）、综合开发（改造为商住综合体，配建商业街区与文化设施）及　　运营增值（引入品牌商户与智慧管理）实现收益。建设阶段赚取工程利润，运营期通过租金、物业管理费及资产增值回收投资。
重资产模式强调全周期投资与资产持有，主导项目全部投资，承担建设、运营及长期资产掌控。中国电建以重资产模式投资成都某流域生态修复及TOD 综合体项目，全资投入建设生态公园、地铁上盖综合体及配套商业，并长期持有核心资产。项目通过全周期掌控整合生态修复与TOD 开发，产业融合引入环保科技与文创产业，形成“生态+文旅+科创”复合业态。收益来源包括商铺租金、产业服务分成、门票及物业增值。
3.业务资源拓展分析
收并购直接获取资产包是企业在行业调整期快速扩张的核心手段，其本质是通过资本优势承接已完成前期工作的成熟项目，规避拆迁安置等复杂环节，实现低成本规模化布局。2025 年12 月，中建壹品成功竞得深圳市福嘉建设开发有限公司100%股权及债权，正式获取福田区沙头街道文化创意园城市更新项目开发权益。该项目采用“股权+债权”捆绑收购的标准交易结构，直接承接了已获批的城市更新实施主体资格和全部规划条件。项目规划涵盖高端住宅、商业办公、保障性住房等多种业态。中建壹品通过此次交易，取了深圳核心城区稀缺的商住资源，不仅实现了在深圳市场的战略突破，也为建筑类央企通过收并购方式切入城市更新领域提供了标杆案例。
与地方国资成立合资公司是当前城市更新领域最主流的合作模式，通过“央企能力+地方资源”的优势互补，可以有效解决城市更新项目拆迁难、协调难、融资难等痛点。2026 年3 月，由中国金茂牵头组成的联合体，成功中标成都市龙泉驿区十陵来龙片区综合开发项目城市合伙人。根据合作协议，成都经开城市更新建设发展有限公司将与中国金茂联合体联合成立项目建设管理公司与开发公司，分别负责片区的整体策划规划、项目建设管理及经营性用地开发。中国金茂通过这种“城市合伙人”模式，无需全额投入资金即可主导项目开发，同时借助地方国资的政策支持和本地协调能力，大幅降低了项目推进风险，实现了轻资产、高杠杆的业务扩张。
四、“十五五”城市更新业务及优秀项目
1.发展路径
城市更新业务发展必须坚持民生优先、价值共生的根本原则，始终将改善人居环境、提升公共服务、保障居民权益作为出发点和落脚点，建立政府、企业、居民、社会多方利益共享机制，实现多方共赢。将绿色低碳、智慧赋能贯穿全过程，推广绿色建筑和海绵城市建设，深度融合新一代信息技术提升城市治理水平。最终根据不同城市发展阶段和资源禀赋，因地制宜、精准施策，针对不同类型项目采用“一区一策、一楼一策”的精细化实施方案。
“十五五”期间城市更新业务将聚焦四大重点领域协同发力。首先是老旧小区综合改造，作为基础民生工程重点推进基础设施改造、公共服务配套、环境品质提升和适老化改造，拓展“改造+运营”一体化模式，打造15 分钟生活圈；其次是历史文化街区活化利用，聚焦国家级和省级历史文化资源，开展保护性修缮并发展文化创意、特色旅游等业态，打造城市文化新地标；第三是产业园区更新与转型升级，针对传统工业园区实施“腾笼换鸟”，打造复合型产业社区；第四是城中村有机更新，探索“微改造、渐进式、可持续”路径，优先完善基础设施和公共服务。
业务资源拓展构建多渠道协同的立体化网络。首先深化政府战略合作，与省、市、区各级政府建立全面合作关系，深度参与城市更新专项规划编制和年度计划制定，对接住建、发改等核心部门获取重点项目资源，积极申报试点示范项目抢占行业制高点；其次加强与地方国企合作，发挥各自在政策协调、土地获取、资金投入和专业运营方面的优势，实现风险共担、利益共享；第三深化产业资源协同，与头部产业运营商、科技企业、连锁商业品牌建立战略联盟，采用“产业先行、以产定改”模式联合获取项目，实现资源共享与协同。
2.能力建设策略
构建前端研判、中端落地及后端运营的全链条能力体系，夯实核心竞争力，为城市更新事业发展提供能力保障。
前端研判能力是城市更新业务的核心竞争力基础，企业需建立专职政策研究团队，跟踪国家和地方政策动态，深入解读财政、税收、土地、金融等相关政策，建立政策数据库和预警机制，提前预判行业趋势；同时构建科学的项目评估体系，从政策合规性、市场可行性、财务收益性、社会风险性等多维度对项目进行全面评估；组建规划设计团队或与相关机构合作，具备全流程设计能力，重点提升城市设计、历史文化保护和产业规划能力，强化方案的可实施性和经济性。
中端落地能力决定了项目能否高效高质量实施，企业需推行标准化、精细化、数字化的项目管理模式，建立覆盖全周期的管理体系，加强进度、质量、成本、安全四方面控制，推广装配式建筑、绿色施工和智慧建造等新技术新工艺；建立征迁协调和群众工作团队，建立多元化矛盾纠纷化解机制；建立全过程成本管控体系，从方案设计到竣工结算对成本进行动态监控，建立成本数据库为后续项目提供参考；全面推广BIM 技术应用，实现设计、施工、运营的数字化协同，建立智慧工地管理系统。
后端运营能力是实现城市更新业务可持续发展的关键，企业需建立专业化的资产运营团队，对持有型物业进行统一管理，通过业态调整、租户优化、租金提升和服务升级实现资产价值持续增长；同时打造统一的智慧社区运营平台，整合物业管理、社区服务、商业运营和公共服务功能，发展线上线下融合的社区商业；还要提升物业服务水平，提供标准化、精细化、个性化服务，将物业服务与社区治理相结合，建立业　　3.资源保障策略
资金保障是城市更新业务顺利推进的前提，企业需要构建多元化融资体系，积极争取中央和地方财政专项资金、城市更新专项债、政策性银行贷款等低成本资金，加强与商业银行、保险公司等金融机构合作获取项目贷款和经营性物业贷款，设立城市更新产业基金吸引社会资本参与，推动成熟项目发行基础设施REITs 实现资产证券化退出，同时试点PPP、特许经营等创新融资模式。
品牌塑造是提升企业市场竞争力的重要手段，企业需要集中资源打造一批具有全国影响力的城市更新标杆项目，重点打造历史文化保护、产业升级、完整社区建设等不同类型的示范项目，形成可复制、可推广的模式，通过标杆项目的示范效应提升企业品牌影响力。同时制定系统的品牌传播策略，整合传统媒体和新媒体资源，全方位、多角度宣传企业品牌和项目案例，积极参与行业论坛、展会和学术交流活动，提升企业在行业内的知名度和话语权。
过程管控是确保城市更新业务规范运行的重要保障，企业需要制定项目全流程管理制度和操作规范，实现项目管理的标准化、规范化和流程化，建立项目管理信息系统，对项目进度、质量、成本、安全、风险等进行实时监控和动态管理；同时强化质量安全管理，建立健全质量安全管理体系，严格执行工程建设标准和规范，加强施工过程质量控制，落实安全生产责任制，加强安全教育培训和安全隐患排查治理；完善绩效考核机制，建立科学的考核体系，将项目进度、质量、成本、安全、收益、客户满意度等指标纳入考核范围，实行差异化考核，将考核结果与薪酬、晋升、奖惩挂钩。

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