【价值挖掘】 图说中国宏观周报：从财政收支差看存量增量协同 2

【价值挖掘】 图说中国宏观周报：从财政收支差看存量增量协同

2026 年作为“十五五”开局之年，财政力度的核心逻辑已从单纯扩总量转向盘活存量和优化增量的集成发力模式。判断今年财政真实力度，不能仅看预算广义赤字率，也要看存量资金盘活力度和支出结构优化效率。从两本账收支差额看，今年的财政力度或未减弱，体现为规模稳中有进、注重提效释放潜能、结构向民生倾斜。同时，从过去几年看，增量财政或视稳增长需要相机抉择，尚有挖潜空间。

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广义赤字率下降，但预算收支差额稳，总体财政预算力度或持平从新增政府债口径1来看，2026 年两本账财政预算的广义赤字规模为11.59 万亿元，略微高于2025年的11.36 万亿元。我们初步估算显示，这个口径下的广义赤字率可能从8.1%回落至7.9%。
但判断财政扩张的真实力度不仅要看发债增量，还要关注盘活存量。而两本账的收支差额（财政支出-收入）不仅包含了新增政府债规模，还包含了调入资金及结转结余的存量盘活情况，是更好的观测指标。2023 年以来，两本账的预算收支差额/GDP持续走阔2，表明财政扩张的力度在加强。从该口径看，2026 年两本账预算收支差额/GDP与2025 年持平于8.4%，说明财政力度未退坡，尽管新发政府债/GDP虽减少，但盘活存量规模增加。
决算差额持续低于预算，存量盘活必要性增强
2025 年两本账的预算收支差额为8.4%，而实际决算为7.7%，并且2019 年以来决算差额低于预算的情况持续存在，或表明财政资金存在着闲置沉淀的现象。有的未列支，有的在列支后形成实物量存在时滞。以2025 年为例，一般公共预算的收支差额预算（含新增发）与决算之差为5800 亿元，政府性基金的收支差额预算与决算之差为7215 亿元，两者叠加或反映出2025 年财政形成的沉淀资金约为1.3 万亿元。而以往年份的沉淀财政资金部分可供以后年份使用，我们也看到2019 年之后结转结余及调入资金规模持续较高。疫情期间政府债发行获得资金或因部分项目施工受阻未及时形成有效支出，但疫情后预算-决算收支差额的差距仍大幅高于疫情前，且2025 年较2024 年更为突出，表明存量资金盘活、财政提质增效的必要性增强。
财政资金的项目分配和下达执行有待改进

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预算资金分配有待改善。部分支出预算编制相对固化，仍按历史基数安排，未及时据实调整。比如在一般公共预算支出中，2025 年的灾害防治及应急管理支出、农林水事务的实际完成度（决算额/预算额）为68.8%和86.7%。以农林水事务来看，由于2024 年的该项完成度较高，2025 年在之前一年2.53 万亿元的基础上进一步增加安排了2.71 万亿元预算，而决算为2.35 万亿元，完成度为86.7%。2024 年某西南省份省级85 个项目采用固定基数或“基数＋增长”安排预算，执行率为52.2%，年末结存达13.86 亿元3。

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部分项目资金下达偏慢或执行率偏低，可能产生资金闲置。从地方审计工作来看，多省转移支付逾期下达，影响执行进度。例如2024 年某东部省份转移支付分解下达超过规定时限，涉及46 项中央转移支付资金、23 项省级转移支付资金共计161.61 亿元4。另一方面，审计工作也指出，部分项目或因超　　需求发行债券、前期准备不充分、政策变化终止实施等，项目推进缓慢，也造成资金闲置沉淀5。
发挥盘活存量和优化增量的集成效应
2026 年宏观政策在提出“更加积极有为”的同时亦强调“做优增量、盘活存量”6。从存量角度看，建立存量资金动态清零机制。早在国务院《推进财政资金统筹使用方案》（国发〔2015〕35 号）就要求“对结余资金和连续两年未用完的结转资金，一律收回统筹使用”7，更好利用结转结余资金是基本要求。同时，《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）对专项债也提出了“盘活存量资金、提高使用效益”的要求8，福建省9、内蒙古自治区10等规定超过1 年未使用的专项债资金，可按规定收回调整。
从增量的角度来看，推行零基预算改革，投资于人有助于支出提效。一是打破预算基数依赖，以“绩效导向、需求导向”编制预算，在支出项目评估过程中，“能增能减、有进有出”，从源头杜绝资金固化与浪费。二是从预算完成度看，近年基建项目类支出滞缓、易形成沉淀资金，而投资于人相关民生类支出相对顺畅，清理收益不及预期的基建项目，加大社保、就业、消费、公共服务投入等。2026 年财政一般公共预算中，教育、社保就业、卫生健康等“投资于人”支出占比达33.9%，创十年新高。三是建立“资金跟着项目走”机制，做实项目前期储备，实现资金穿透式监管及支出进度与绩效跟踪，强化项目全生命周期管理。
财政靠前发力，增量相机抉择
今年来财政前置发力特征明显，一季度政府债发行节奏快于过去两年、财政存款处于同期低位、1 月PSL高增、基建投资同比从去年四季度的-13.4%提速至一季度的8.9%（多地采取财务记账法，基建高增表明资金到位较好）、一季度建筑业增加值改善快于工业。但实物量表现或有时滞，建筑业PMI仍处于五年同期低位、地方重大项目开工总投资额尚未放量、建材实物量改善亦有待观察。
从两本账收支差额看，今年财政预算力度不低于去年，增量政策或将视稳增长需要而相机抉择。近几年稳增长必要时追加财政安排不乏先例，以2025 年为例，财政部利用地方政府余额限额差追加安排5000 亿元，其中约2000 亿元用于新项目建设，3000 亿元用于化债11（2025 年末一般债和专项债余额限额差仍有5569 亿元和2.6 万亿元），同时国有资本经营收入与支出差额增扩至2227 亿元的新高。

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